转移支付 是指 资金分配使用权 的转移。 转移支付的概念最早由 英国 经济学家 庇古 于1928年提出。
日本 的转移支付制度产生于20世纪30年代；至1954年，日本《地方交付税法》的通过，标志着 地方交付税制 成为财政转移支付制度的重要支柱。 1995年以来的 中国财政转移支付制度 变迁大致分为3个阶段：转移支付制度过渡阶段（1995—2002年）、 转移支付制度 完善阶段（2003—2012年）和 转移支付制度 成熟阶段（2013—2023年）。
目前 中央政府 对地方转移支付分为 一般性转移支付 和 专项转移支付 。 一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点： 一般性转移支付 能够发挥地方政府了解 居民公共服务 实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排 财政支出 和落实管理责任； 专项转移支付 则能够更好地体现 中央政府 的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。 中国以一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现 事权 和 支出责任 相匹配。 美国 的转移支付以专项转移支付为主,重点是对 卫生保健 、 收入保障 和 教育 的支持。
转移支付的作用体现在通过转移支付使地方政府提供的基本 公共设施 产品得到了保障;同时，转移支付能够调节 地方辖区 与辖区之间的 财政净收益值 。
历史发展
中国转移支付的历史发展
中国政府通过 宏观调控 ，配合 纵向转移支付 ，先后开展了 三峡库区 移民工程 、 扶贫协作 、 东西部地区 对口支援 等形式的 横向转移支付 。横向转移支付是 统筹区域 发展的重要工具和手段， 与纵向转移支付相结合有益于提升转移支付的 效率 和 公平 。
1995年以来的中国财政转移支付制度变迁大致分为3个阶段：转移支付制度过渡阶段（1995—2002年）、转移支付制度完善阶段（2003—2012年）和转移支付制度成熟阶段（2013—2023年）。
转移支付过渡阶段（1995—2001年）
实行 分税制 之后， 中国 着手建立转移支付制度，并在1995年财政部制订了《过渡期转移支付办法（1995）》。 纵向转移支付 不调整地方 既得利益 ，适度向 民族地区 和财力薄弱地区倾斜。 1996、1997年完善了转移支付计算方法，增加 激励机制 ；1999年提出 “西部大开发”战略 ，同时配合实施了 民族地区转移支付办法 ；2000年开展 农村税费改革试点 ，同时开展 农村税费改革转移支付 ，2001年单独设立 革命老区 转移支付和 边境地区 转移支付。 过渡期转移支付制度 虽然不断完善，但仍存在一些问题，如转移支付规模依然较小、地方均衡性较弱、精准性不强。
转移支付完善阶段（2002—2012年）
2002年进行 所得税 收入分享改革，规定2002年 所得税收入 中央和地方按照50∶50比例分享，2003年中央和地方按照60∶40分享，明确中央因改革集中的收入用于对 中西部地区 的 均衡性转移支付 ，提高转移支付的 规模 。 2002年12月《 国务院 批转 财政部 关于完善省以下 财政管理体制 有关问题意见的通知》（ 国发 [2002]26号），进一步规范省以下财政转移支付制度。 2005年实行 “三奖一补” 为主的 激励约束机制 ，并推进 省直管县 、 乡财管县 的 试点 ，不断完善省以下转移支付管理。 2006年取消 农业税 并完善 农村税费改革转移支付 ，并实施了 义务教育保障机制转移支付 。 2009年将财力转移支付改为一般性转移支付，将一般性转移支付改为 均衡性转移支付 。2011年一般性转移支付超过专项转移支付，提高转移支付的协调性和均衡性。 总的来说，2002年到2012年， 中国 提升转移支付规模，完善省以下财政转移支付。
转移支付成熟阶段（2013—2023年）
2012年以来，中国转移支付制度与政策日趋完善与成熟。 2014年 国务院 印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号）中提出了“以推进地区间 基本公共服务 均等化为主要目标，以 一般性转移支付 为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付”。 2015年财政部重新制订了《 中央对地方专项转移支付管理办法 》，此后陆续清理、整合、规范专项转移支付项目，实现专项转移支付数量大幅压减。 此外，不断完善 财政转移支付直达机制 ，建立 特殊转移支付 ，例如用于对抗新冠肺炎疫情等突发事件的 特殊转移支付项目 。 中国政府加强横向转移支付实践探索，初步形成以帮扶、应急和补偿三类为主的横向转移支付基本框架，与 纵向转移支付 体系相互促进。
当下， 中国 转移支付也存在 功能定位 不清晰的现状。按照新《 中华人民共和国预算法 》的设计，转移支付要以不限定 资金使用方向 、不限定 资金支出范围 、不限定 资金使用对象 的一般性转移支付为主。 从统计口径来看，实践中一般性转移支付占比较高，如2019年中央对H省转移支付总额为4576亿元，其中一般性转移支付为3825亿元，占比83%。但是实际上，一般性转移支付中的绝大部分都无法由 市县统筹 使用，偏离了一般性转移支付“由下级政府统筹安排使用”的初衷。因此，当下所谓一般性转移支付的 统计口径 并不纯粹，或从 资金管理 的角度并未真正实现“不指定方向，由市县统筹使用”的目的。
美国转移支付的历史发展
美国财政转移支付 的规模，20世纪世纪中后期，尤其是五六十年代，美国各额政府间的转移支付规模日益扩大， 联邦制国家 对州和地才政府的 补助金 支出占 国民生产总值 的比重，由1950年的0.8%上升到1990年的2.2%: 州政府对地方政府的补动金支出 占国民生产总值的比重达到3.1%。 美国联邦总支出中有15%左右被用于州和地方财政的转移支付，占州 财政收入 的20%。占州地方财政收入的36%，成为州和地方政府的 主要收入来源 之一。 与此同时，财政转移支付的范围电在不断拓展，涉及到 能源 、 自然资源 与 环境 、 农业 、 交通 、 社区 和 区域发展 、 教育 和 训练 、 就业 、 社会服务 、 保健 以及 收入保证 等广泛 领域 。
日本转移支付的历史发展
日本 的 转移支付制度 产生于20世纪30年代，由于 世界经济危机 的影响， 日本农民 收入减少，生活困难，而政府却为了应付危机不断加大 税负 ，从而导致了 农民 的反抗和 农村 的动荡。 为了稳定农村的局势，1936年， 日本政府 制订了 市町村 财政补助制度。 1940年为解决 地方财政 困难，日本政府将 经济地租 、 房屋税 和 营业税 划给地方，7年后正式成为 地方税 。 至1954年， 日本《地方交付税法》 的通过，标志着 地方交付税制 成为 财政转移支付制度 的重要支柱。
日本 的转移支付制度综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助。 中央政府 为了平衡各地区财政收入水平差异，则采取 不规定用途的无条件补助方式 ，这样能够直接增强 低收入地区 的 财政能力 ;而为了增强地方提供某一种或几种 公共产品 的能力，则较多地采用 附加条件的专项补助方式 。 一般性补助 是促进 公平 、实施 地区间财政收入协调政策 时所采取的主要方式； 专项补助 则有利于达到 效率目标 ，提高 公共产品 的 供给水平 。
2008年， 日本政府 创造了一种新的 税收制度 ：“ 故乡税 ”，用以刺激 地方经济 。 日本人 除了缴纳 个人所得税 之外，还要向居住地 人民政府 缴纳一笔 “住民税 ”。 “ 故乡税 ”是典型的 地方税收 的 转移支付 ， 人口集中流入地区 将一部分“ 住民税 ”转移给 人口流出地区 ，以增加后者的 财政能力
基本概念
主要形式
政府的转移支付
政府 无偿 单方面支付给 居民 或 家庭 的钱款，通常以 低保户 、 困难补助 、 五保户 和 特困户 补助、 抚恤金救济金 、 赈灾款 等 政府补助 为主。 此外， 农产品价格补贴 和 退耕还林补助 等 农业补助 也属于 政府转移支付 。
企业的转移支付
企业转移支付 通常是指 企业 对 非营利组织 的 捐赠款 ，以及非 企业雇员 的 人身伤害赔偿 等。
政府间的转移支付
广义上，它指的是 国家各级政府 间按照 财权 与 事权 相统一的 原则 ，合理划分 财政收入级次 和规模的一种 分配形式 ，既包括 上级政府 对 下级政府 财政收入 的下划，也包括 下级政府 对 上级政府 财政收入 的上解。 凡是 政府间财力的转移与划拨关系 都可被视为 转移支付 。 狭义层面， 转移支付 一般特指相邻两级政府，上级对下级的 财力援助 与支待。
特点
中国转移支付特点
目前 中央对地方转移支付 分为 一般性转移支付 和 专项转移支付 。 一般性转移支付 ，是指 上级政府 对有 财力缺口 的 下级政府 ，按照规范的办法给予的 补助 。 一般转移支付 是不限定 资金用途 的 转移支付 ，主要是增加地方可用财力，加大孩子上学、 全国社会保障基金 、就医看病、 文化体育 、 住房保障 等方面的 民生投入 ，推进 基本公共服务 均等化，兜牢 基层“三保 ”（保基本 民生工程 、保 工资 、保 运转 ）底线。 专项转移支付 ，是指 上级政府 为了实现特定的 经济和社会发展目标 ，给予 下级政府 的 资金补助 ，由 下级政府 按照 上级政府 规定的用途安排使用。
一般性转移支付 与 专项转移支付 具有不同的特点： 一般性转移支付 能够发挥 地方政府 了解居民 公共服务 实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排 财政支出 和落实 管理责任 ； 专项转移支付 则能够更好地体现 中华人民共和国中央人民政府 的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。
中央对地方的转移支付制度 应以均衡地区间基本财力、由地方政府 统筹安排使用 的 一般性转移支付 为主体， 一般性转移支付 和 专项转移支付 相结合，实现 事权 和 支出责任 相匹配。
美国转移支付特点
美国的转移支付 以 专项转移支付 为主,重点是对 卫生保健 、收入保障 和 教育 的支持。 专项拨款 约占总拨款额的87% 左右,其又可分为 公式拨款 和 项目拨款 , 公式拨款 即根据一定的公式在各地区之间分配拨款额,符合条件的受补对象自动获得拨款。 由于美国 经济发展水平 较高,且区域间差别不大,因此 转移支付 以 专项转移支付 为主,且重点是对 卫生保健 、 收入保障 和 教育 的支持。
美国 的 专项转移支付 分为两种基本形式:一是 项目专项补助 ， 联邦政府 可根据自己意愿确定 补助标准 ;二是 公式专项补助 ， 联邦政府 依据有关法律规定的公式确定 补助对象 和 补助标准 。 其中， 公式专项补助 占 1/3， 项目专项补助 占 2/3。 在转移数额上， 专项补助 占有较大比重;在使用上，一般 联邦制国家 对州一级的补助主要用于 失业救济 和其他 福利转移支出 ， 州 对地方一级的补助则主要用于 教育 。
德国转移支付特点
横纵结合是 德国转移支付制度 的一大特色。 横向财政平衡 即通过 财政收入 在各州之间以及州内各市镇之间的横向转移,提高贫困州或市镇的 财政收入 ,缩小贫困地区与富裕地区之间的 财政收入 差距,在一定程度上起到 地区间财力平衡 的作用。 纵向财政平衡 则是指各级政府之间的 财政关系 ,具体可以分为 联邦制国家 对州的补助或州对地方的补助两个层次。
日本转移支付特点
日本转移支付制度 主要用于 公共基础设施 和 义务教育 等方面。 日本转移支付制度 可以分为两类,一类是中央不指定用途的 一般性转移支付 ,另一类是中央限定用途的 专项转移支付 。 其主要形式是 地方交付税 、 国库支出金 和 地方让与税 。 日本的财政转移支付制度 主要用于 公共基础设施 和 义务教育 等方面,制度设计科学、透明度和公正性强、规范化 法制化 程度高,同时交叉运用多种补助方式,不仅维护了 地方政府 的独立性和自主性,也有效保证了 中央 对 地方政府 行为的调节和引导,在缓解地区间财源多寡差异、均衡地方政府间财政能力等方面发挥了重要作用。
法国转移支付特点
法国转移支付 按照是否目的明确分为 一般性补助 和 专项补助 。 其中 一般性补助 ,即 一般转移支付 ,也就是 无条件补助 ,不限定使用范围和要求。 这种补助金一般按照市镇人口的比例进行分配。 专项补助 也称为 分类补助 ,即只规定某一类支出的补助总额,而不规定具体的用途和要求。 地方修建的专项工程,如市镇修建学校、 铁路、托儿所等,都可以得到国家的 专项补助 。 在法国的财政实践中, 财政转移支付制度 对国家的 经济发展 作用是非常明显的, 政府间的转移支付制度 加强了法国中央政府对地方政府的控制,同时也成为法国中央政府稳定 经济政策 和调节 区域差距 的重要手段及必要措施。
影响因素
财政能力
经济 产生 财政 、 财政 来源于 经济 。各省份财力上的差异主要来自于 人均国内生产总值 上的差异, 具体表现在 人均财政收入 上的差异。 因此, 可以用各省 人均国内生产总值 、各省 人均财政收入 来反映地区间的 财政能力 。
财政支出
国家对地方转移支付 的目标是为了实现 基本公共服务 均等化, 因此需要更多地补偿 人口密度 较低地区的 成本 , 即 人口密度 越低, 服务成本 越高, 国家对地方转移支付 则应越多, 回归系数应当为负。 财政供养人口则是衡量政府规模的重要指标, 是 财政支出 的主要领域。如果国家对地方转移支付旨在平衡 地区间财力 , 那么财政供养人口越多的地区, 其 财力 会相对匮乏, 因此获得的 转移支付 数量也应该越大。
少数民族
国家有可能从增加国家向心力出发, 以转移支付为手段增加对 少数民族地区 的 经济投入, 支持 少数民族地区经济社会发展 。 因此从均衡 地区间财力 差异的角度出发, 少数民族地区 获得的 转移支付 应该比 非少数民族地区 获得的 转移支付 更多。
政治力量
政治力量对人均转移支付 、 人均税收返还 (人均总量性质 转移支付 ) 、人均 一般性转移支付 、人均 专项转移支付 、人均 配套性质转移支付 的分配产生着正的影响, 政治力量越大, 能够获得的上述五种转移支付越多。 对于 均等性质转移支付 而言, 政治力量强的省份比政治力量弱的省份获得的人均 均等性质转移支付 相对较少。
模式类型
纵向转移支付
纵向转移支付 指通常意义上的中央对地方以及县以上政府对下级的资金支持。 纵向转移支付 主要用于解决由于政府间 事权 与 财权 划分不对称所造成的 上下级政府 之间 财政收入能力 与 支出责任 不对称的问题。 在具体操作时, 各国 中央政府 首先在既定的 财政体制 下, 把 地方财政收入 的一部分集中起来, 再根据各 地方财政收支平衡状况 和 财力均衡目标 的需要, 把集中起来的部分 财政收入 数量不等地 再分配 给地方, 以弥补 地方财政收支 的差额, 缓解 地区财力 差距, 达到地方 财力均衡 的目的。
横向转移支付
横向转移支付 指为了特定目的或者 利益补偿 ，对没有 行政隶属关系 的区域间的 资金转移 ，如 援疆、援藏以及生态补偿转移支出 。 横向转移支付 主要用于解决由于各 地区之间的财政收入能力 差异以及提供相同的 公共服务 所存在的 成本 差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题。 这种方式主要是通过 同级地方政府 之间的互相转移，以达到缩小地区差距、均衡财力的目的。 它在具体操作过程中, 有很高的 环境 和 技术要求 , 一方面, 各地之间需要有良好的 民族感情 、社会环境和经济条件, 另一方面, 由于操作手段比较复杂, 有很高的技术要求, 地区均等化程度 很难把握。 从目前世界各国的实施情况来看, 各国一般是把此方式作为 纵向支付方式 的补充, 不单一使用这种方式, 就 中华人民共和国 而言, 单一采用这种方式既不可能, 也不现实。
纵横交错式转移支付
纵横交错转移支付方式 在 西方国家 更为流行。这种方式以 纵向转移支付 为主, 横向 转移支付 为辅, 纵横交错, 相互配套。
从理论上讲, 在实行 转移支付 时, 对于不同 地区间财政能力 的差额, 要按照 财力均等化原则 , 首先由各国 中央政府 通过特定的手段进行 纵向的转移支付 , 然后由 中央政府 组织 各地区政府 间进行直接的 横向转移支付 。 这种方式综合了以上两种 单向转移支付方式 的优点, 能够发挥 中央 、 地方 的积极性、主动性, 既体现了中央权威, 又能发挥地区优势。
由于这种方式可以调节 社会分配 不公平, 体现 财政政策 的公正, 减少 转移支付 的随意性, 它是国际上目前比较完善的模式。
主要功能
对收入分配的调控
转移性支付 的政策中, 社会福利支出 实际上是将 高收入阶层 的一部分收入转移到 低收入阶层, 以促进 公平分配 。 转移性支付政策 的 消费性补贴 是为了保证 低收入者 的利益, 通过对 基本生活物品 进行 补助 、对 最低生活标准 进行保障的 转移支付 手段之一。 这可以使其居民带来全面 福利 的同时, 起着缩小 收入差距 的作用。
对地区间经济协调发展的调控
转移支付制度 通过对各地区的 公共服务均等化 来对 地区经济 协调发展进行调控。 公共服务均等化 是 地区经济 协调发展的前提, 从理论上说, 实现一国各地区间的 公共服务均等化 有两条基本途径:一是通过人口自由流动, 人口从 公共服务水平 较低的地区流向 公共服务水平 较高的地区, 从而自动地促成地区间公共服务均等化;二是通过政府干预, 主要是实施 政府间转移支付 , 来实现地区间的 公共服务均等化 。 要实现各地区间的 公共服务均等化 , 目前 转移支付 是最重要的手段。
对产业结构的调控
合理 转移支付的制度 可以使 国家的重点建设 、 基础设施 、 教育 、 卫生 等“ 瓶颈期 ” 项目资金 得到保障, 还可以给予受自然条件影响大、盈利低或风险程度高的产业一定的 专项补贴 , 支持和促进该产业的生产发展。 当某些产品发生 政策性亏损 又不易提高价格时, 国家给予适当的补贴可以保证其正常生产。 当某些产品需要提高收购价格, 但又不宜提高销售价时, 国家可以对产品提供企业进行补贴以保证产品供应;也可以提高产品售价, 而由国家对消费者进行补贴, 保护 消费者利益 。
对需求结构的调控
转移支付 是通过扩大全社会的 消费需求 , 尤其是提高 中低收入人群 服务的社会 消费需求, 即包括加强 教育 、 医疗 、 社会保障 等方面建设而增加的 社会消费需求 , 也包括提高 公务员 工资水平、增加对 困难群体 的 生活津贴 等增加人们的 可支配收入 从而形成 个人消费需求 。 社会保障补助支出 是 中华人民共和国 现行 转移支付体系 中 专项转移支付 的重要组成部分, 可以增加对 社会保障 的 转移支出 来提高 居民消费率 , 调控 消费需求结构 。
影响
国家对地方转移支付规模 不断增加、结构不断优化，增强了经济 欠发达地区 基层 财政保障 能力，促进了地区间 基本公共服务 均等化，有效推动国家相关政策措施的贯彻落实，有力支持了 教育 、 医疗 卫生 、 社会保障制度 和 就业 等 社会民生 事业的发展。
促进地区间基本公共服务均等化
以促进地区间 基本公共服务 均等化为例，在 中华人民共和国 中央转移支付 之前，2014年东部、中部、西部地区 一般公共预算收入 占比为54：25：21；通过 转移支付 实施 再分配 后，东部、中部、西部地区 一般公共预算支出 占比为39：31：30。
推动中央相关政策措施贯彻落实
以推动 中央 相关政策措施贯彻落实为例，为推动建立 城乡居民社会养老保险制度 ， 中华人民共和国 中央财政 对 中西部地区 按 中央 确定的 基础养老金 标准给予全额补助，对 东部地区 给予50%的补助，极大激发了城乡居民参加 城乡居民社会养老保险 的热情， 城乡居民社会养老保险 参保总人数连年高速增长，至2013年末参保总人数达49750万人。
全球范围内， 教育领域 的 学生营养餐计划 、 九年制义务教育法 免学费、农村 九年制义务教育法 薄弱学校改造等也都是在 中央对地方转移支付 资金的支持下强力推进的。
健提升国家治理能力
《关于深化 预算管理制度 改革的决定》 《关于改革和完善 中央对地方转移支付制度 的意见》 《 基本公共服务 领域 中央 与 地方 共同 财政事权 和 支出责任 划分改革方案》 等文件出台，使得 一般性转移支付 、 专项转移支付 和 共同事权 的 功能定位 及 资金用途 得到明确；增强 专项转移支付 的 中期财政规划 管理，旨在解决年底突击花钱等问题。 同时也实施 常态化财政资金直达机制 ，提高资金拨付的时效性。 并且加强 转移支付 预算 公开和 绩效管理 ，初步构建覆盖 资金审核、执行、评价 的 闭环监管机制 ，提升 国家治理能力 。